誡勉的理解與適用初探

作者:本站編輯 來源:中國紀檢監察報 發布日期:2019-11-06 瀏覽次數:

誡勉常見于黨內規定,如《中國共產黨黨內監督條例》第二十一條規定,發現輕微違紀問題的,上級黨組織負責人應當對其誡勉談話。2019年修訂的《中國共產黨問責條例》(簡稱《問責條例》),繼續將誡勉作為問責方式之一。2018年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第十九條也對誡勉作出規定。此外,《中華人民共和國監察法》(簡稱《監察法》)第四十五條規定,“對有職務違法行為但情節較輕的公職人員……進行談話提醒、批評教育、責令檢查,或者予以誡勉”,將誡勉納入國家法律的范圍。在深化紀檢監察體制改革的背景下,能否準確適用誡勉,關系到執紀執法的精準性和有效性。特別是誡勉適用的條件、影響后果以及影響期如何合并處理等問題,都亟須厘清。本文對誡勉的歷史發展予以簡要梳理,并對上述問題進行分析,以期為準確適用誡勉措施提供借鑒。

“誡勉”的歷史發展

從現有公開資料來看,誡勉起源于地方上對干部教育管理的一種改革性嘗試,以應對一般教育手段效果有限、但又不適用紀律處分的情況,體現抓早抓小、讓干部受監督的理念,使“軟性說教”變為“剛性誡勉”。如在上世紀90年代,湖北黃岡、山東青島等地就實行了誡勉制度,以對事業心不強、工作不負責任、不執行民主集中制原則、工作不力導致無法完成任務等情況作出處置。后來江蘇無錫原北塘區、四川宜賓等地也出臺了類似的誡勉規定,取得了一定的效果。但在這一過程中,也存在著誡勉的適用條件不清晰、適用范圍龐雜、影響后果不一等情況。直到1998年5月,中央組織部印發《黨政領導干部考核工作暫行規定》,明確“領導干部在考核中被評定為基本稱職的,考核機關應對其提出誡勉”,誡勉上升為中央黨內法規的內容。2003年實施的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》(簡稱《黨內監督條例(試行)》),擴大了誡勉措施的適用范圍,使誡勉適用于“領導干部在政治思想、履行職責、工作作風、道德品質、廉政勤政等方面的苗頭性問題”,而且成為2005年中央紀委、中央組織部制定的《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》)以及2015年中央組織部《關于組織人事部門對領導干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》(簡稱《實施細則》)這兩個規范的制定依據之一。從某種程度上說,《黨內監督條例(試行)》是誡勉制度發展的“分水嶺”,其后誡勉越發成為管黨治黨的有力措施。然而,2016年修訂《黨內監督條例(試行)》時,將“苗頭性、傾向性問題”改為適用“提醒談話”,而將誡勉適用于“輕微違紀問題”,這一適用條件的變化為后續《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(簡稱《監督執紀工作規則》)《問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》(簡稱《紀律處分條例》)等黨內法規所采納,甚至為《監察法》所吸收,將誡勉適用于情節較輕的職務違法行為。

除中央法規對誡勉予以規定外,大量的地方規范性文件也對誡勉制度的發展產生了影響,但是各地規范在規定和適用上并不統一,甚至出現針對企業(經營者)的誡勉、“誡勉式約談”等泛化的現象,在一定程度上制約了誡勉的有效實施,也對誡勉的規范化提出了迫切要求。

誡勉的適用條件及其影響后果

明確誡勉的適用條件和影響后果是保障誡勉正確適用的前提。根據誡勉制度的歷史沿革來看,在《監察法》實施的總體背景下,筆者認為,誡勉應適用于“輕微違紀、違法”的情況,即誡勉適用于已經構成違紀、違法,但情節較輕的情形,不能適用于不構成違紀、違法的行為。這里情節較輕的違紀、違法行為主要是兩類情形:一類是行為構成違紀、違法,但問題輕微不需要追究紀律責任的;另一類是行為構成違紀、違法,但因存在《紀律處分條例》等規定的免予黨紀政務處分的情形,而根據個案情況給予誡勉處理。需要特別指出的是,《監督執紀工作規則》第十五條規定,“發現苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀問題,應當及時約談提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話……”這樣規定并不意味著誡勉談話適用于“苗頭性、傾向性問題”,而是根據問題的性質具體選擇適用某個措施,比如屬于苗頭性、傾向性問題的,適用提醒談話;屬于輕微違紀問題的,適用約談提醒、批評教育或者誡勉談話等措施,否則不僅與該規則第三十條的規定相矛盾,也與《監察法》的有關規定相沖突。

在國家監察體制改革實現黨內監督與國家監察全覆蓋的基礎上,誡勉適用的對象擴大為黨員和行使公權力的公職人員。然而,無論是《暫行辦法》還是《實施細則》,都僅僅針對領導干部,不符合現實發展需要。此外,誡勉制度從其創設之初,就希望其既有“剛性”的一面又區別于處分。因此,被誡勉的對象,應在職務晉升、工資獎金待遇等方面產生一定影響。從這個意義上說,《實施細則》第十九條規定“受到誡勉的領導干部,取消當年年度考核、本任期考核評優和評選各類先進的資格,六個月內不得提拔或者重用”有其正當和合理的一面。將來制定有關誡勉的專門規定時,建議根據新形勢對誡勉的影響后果予以明確和細化。

考慮到誡勉措施適用的嚴肅性,任何偏離黨內監督和國家監察情形下適用誡勉措施的行為都應當受到限制,確保誡勉這一制度不被泛化和濫用。

誡勉適用中的相關問題辨析

一是誡勉和通報批評孰輕孰重的問題。主要是指兩種措施的嚴厲程度和適用順序,這方面黨內規定不完全一致。在黨章沒有規定的前提下,就黨內條例而言,2015年《中國共產黨地方委員會工作條例》、2017年《中國共產黨工作機關條例(試行)》以及2019年《中國共產黨黨組工作條例》等黨內法規將誡勉規定在前,通報批評規定在后。然而,2019年《黨政領導干部考核工作條例》以及新修訂的《問責條例》均將通報批評放在前、誡勉放在后。在目前黨內規定和法律中,與誡勉存在一定的影響后果相比,通報批評的影響后果并未明確規定,從這個意義上說,將誡勉認定為嚴于通報批評的措施具有一定合理性。

二是誡勉是否為組織處理的問題。有觀點認為,誡勉是一種組織處理,至少是廣義上的組織處理。但在黨內規定中,組織調整或者組織處理有其特定含義。根據新修訂《問責條例》第八條第二款第(三)項,“組織調整或者組織處理……不適宜擔任現職的,應當根據情況采取停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職等措施。”明顯有別于該款第(二)項的誡勉這一問責方式。此外,2019年修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》(簡稱《選拔任用條例》),將第二十四條不得列為考察對象的情形之一由“受到組織處理或者黨紀政紀處分影響使用的”,修改為“受到誡勉、組織處理或者黨紀政務處分等影響期未滿或者期滿影響使用的”,同樣使誡勉區別于組織處理。因此,將誡勉區別于組織處理似乎更為妥當。

三是誡勉影響期如何合并處理的問題。盡管實踐中對誡勉是否有影響期還有一定的爭議,但是《選拔任用條例》并未排除誡勉措施具有影響期的可能性。如果承認誡勉措施具有影響期,那么在誡勉影響期內又實施了應當受到誡勉的行為時,如何處理?行為人同時犯有應當給予黨紀政務處分和誡勉的行為時,又該如何處理?目前,針對多個違紀、違法行為的處分問題,《紀律處分條例》和《行政機關公務員處分條例》采取的處理方式并不相同,同時《紀律處分條例》對黨紀處分影響期內又受到黨紀處分如何計算影響期并未作出明確規定。在參照《紀律處分條例》和《行政機關公務員處分條例》的處理原則,并充分考慮誡勉的非處分性質的情況下,對于前一個問題,似乎可以將新的誡勉影響期與原誡勉尚未經過的影響期合并計算;而對于后一個問題,既然《行政機關公務員處分條例》對于不同種類的處分行為,采取了重處分吸收輕處分的原則,那么對于同時犯有應當給予黨紀政務處分和誡勉的行為,同樣采取吸收原則,執行黨紀政務處分似乎并不違反這一原則,只是在定性量紀時予以明確說明,以區別于單一行為處理結果的情況。當然,如果在制定政務處分法和有關誡勉的規定時,將上述相關情況予以明確規定,將有助于適用上的準確和統一。

(董開星 作者單位:上海市紀委監委)

來源地址:http://www.jjjcb.cn/content/2019-10/09/content_82822.htm

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